战略规划+全面预算：申康中心帮公立医院打地基

“往前看规划、承接看预算、往后看运营”，这句话是申康中心财务处主任王锦福对申康中心制度架构的高度总结。经过十年践行，上海市级医院已经基本形成了“编制战略规划—制定全面预算”的管理思路。

编制战略规划：指导与约束并存

申康中心认为，要办好市级医院，首先必须理清医院的功能定位、发展思路和发展目标。因此，申康中心成立之初确定的首批重点工作之一就是实施战略规划管理。

实施战略规划管理的实质就是申康中心指导公立医院制定五年发展规划。规划内容主要包括医院功能定位、发展目标、主要举措、重点项目、量化指标、时间节点等。

据申康中心副主任郭永瑾介绍，申康中心成立之前，制定五年发展规划的医院很少，上海市只有几家医院在做。于是申康中心立足于服务指导的角色定位，制定战略规划管理文件，指导各家医院编制规划，调动医院全体人员共同参与。

据郭永瑾向健康界介绍，医院制定的五年发展规划需要经过院内外专家、医学院校、党政班子、职代会审议等决策程序。申康中心也会召开论证会，全市38家医院聚在一起，每位院长利用20分钟讲解自己医院的发展规划，由申康中心组织的专家、全体市级医院院长书记等人员共同论证规划的科学性。

为保障五年规划的顺利实施，申康中心希望医院能够将五年的规划任务与指标分解到年度计划中。同时，为提高对五年规划的刚性约束力，申康中心对医院开展规划中期评估和期末评估。十年下来，两轮五年规划的制定和实施，提高了院长的战略管理能力。

全面预算管理制度三转变

申康中心成立之初确定的另一项重点工作是实行全面预算管理。为保障年度计划、五年规划顺利实施，为提高医院经济运行管理水平，王锦福认为，必须推行全面预算管理。

一直以来，院长们习惯了决策大于规划的思维模式。例如，如果医院需要购置大型医疗设备、开展基建项目等，常规路径是做一个单项规划或计划，经过审核后由院长审批即可。医院经济运行管理灵活性太强，严重偏离了现代管理方式，不利于医院从战略层面实现精细化管理。

其实，迈出战略规划管理第一步，就已经决定了申康中心必须迈出实行全面预算管理的第二步。坚持所有权与经营权适度分离的基本原则，申康中心开始采取全面预算管理备案制，同时实施了《市级医院全面预算管理试行办法》，以指导医院更科学地编制年度预算方案。

2012年起，申康中心以新医院财务、会计制度实施为契机，将备案制改为审核制。当时，申康中心建立了一个集中化的财务平台，借此将预算管理最基础的信息系统集中到申康中心。

除了从备案制改为审核制，全面预算管理还实现了从部门预算到全面核算、从注重编制质量到注重执行情况的转变。

为健全医院整体预算体系，申康中心以实行全面预算管理为制度基础，相继建立了预算审核、收支预算核定、工资总额预算、预算执行情况考核等制度。

预算方案严格论证 软性倾斜

随着时间的推移与医疗领域的变化，全面预算管理制度或多或少发生了变化，但唯一不变的是对制定、审核、论证、审批预算方案的严谨态度。

据王锦福介绍，每年7月份，医院预算委员会（申康中心要求设立）会根据医院发展规划和年度工作目标，要求各职能科室制定下一年度预算目标。待部门提交预算草案后，医院预算委员会办公室对各部门预算草案进行审查、汇总，并编制医院总体预算方案。

医院总体预算方案提交医院预算委员会会议审核后，经过“三重一大”决策程序报医院党政班子会议审核通过后上报申康中心。之后，申康中心将联合财政部门从预算管理专家库中抽调专家，对各家医院预算方案进行论证。

通过论证会，将决定预算方案中的哪些项目由财政拨款，哪些项目由医院自筹经费。同时，针对一些专家们认为不合理的项目，经过集体论证，将从预算方案中删除。

尽管针对预算方案的审核非常严格，但是秉持指导服务的原则，申康中心也体现了对医院预算方案的充分尊重。据王锦福介绍，预算方案在论证、审批时，如果医院认为哪些项目是应该包含在内的，只要合理，申康中心在原则上也会所有倾斜。

此外，在审核预算方案的时候，申康中心也会考虑国家公立医院改革中的导向、要求。例如，针对妇儿、精神卫生、公共卫生等性质的医疗机构，在核定预算时会给予一定倾斜。

“双控双降”来考核

全面预算管理制度实现三转变后，申康中心更加注重对预算执行情况的考核。2012年，申康中心实施以“双控双降”为核心的医院收支核定，并将医院全面预算执行情况纳入院长绩效考核。

“双控”指控制医疗收入增长率（重点是控制均次费用增幅），控制医疗成本增长率（重点是控制工资总额增幅）；“双降”指通过预算管理引导医院合理使用药品及卫生耗材，降低药品收入和卫生材料收入增长率。

“双控双降”四项指标中最受院长关注的是控制医疗成本增长率，尤其需要控制工资总额增幅。因为，该项指标与医院开展院内绩效考核与分配制度改革关系密切。

上海市第十人民医院（下称十院）院长秦环龙解释道，医务人员希望多劳多得，但是院长在满足这一需求的前提下，还要做到保障医务人员优劳优得，以完成申康中心的指标要求。十院采取的做法是在做院内绩效考核方案的基础上，设置单项奖。

例如，对于学科建设、人才培养结构优秀的科室给予单项奖奖励；科室病人结构转型单项奖、科研成果单项奖、临床成果单项奖等；一些工作优秀的科主任还可以获得特殊贡献津贴奖......

仁济医院院长李卫平在接受健康界采访时也表示，工资总额增量控制对他来说是最大的一个挑战。一边是医务人员福利不可逆；一边是医院开展内涵建设需要调整病种结构，但医疗服务价格体系调整尚未完成，很明显，疑难重症等病种定价难以满足充分体现医务人员劳务价值的需求。

王锦福则认为，如果人员成本增长率超过了医院收入增长率或者医院支出增长率，对医院可持续发展是不利的。

总会计师委派制获赞

为提升医院经济管理专业化水平的提升，2012年，申康中心探索建立总会计师委派制度。至今，已经派出6名总会计师常驻9家市级公立医院。

一般而言，公立医院总会计师制度有设置和委派两种模式，申康中心选择了后者，但在此基础上有所创新。在履行出资人监督职能的同时，申康中心希望总会计师能够协助院长做好医院财务会计管理。

据王锦福介绍，总会计师由申康中心负责选聘和任命。为保障总会计师外部监督的独立性，申康中心对委派总会计师实行事业单位编制管理，并对总会计师进行考核。

“院长们都很聪明，都在积极发挥总会计师的作用。”王锦福介绍，总会计师主要协助院长做好会计管理、财务管理与监督、财会内控管理、重大财务事项监管等工作。

李卫平非常支持总会计师委派制度，认为这是申康中心采取的一项非常重大的改革。“医院缺乏对优秀财会人员的吸引力，但大多数院长又没有财务专业背景，申康中心委派总会计师到医院之后，正好可以弥补院长在财务管理水平和资金运营效率方面的短板。”

此外，李卫平认为，如果由总会计师担任起资产监管职责，负责医院资产安全，对于院长来说，也是一种解脱。

据王锦福介绍，目前委派的总会计师多来自医疗系统外部。接下来，申康中心将努力招募一些医疗系统内部的财务人员。