封面文章|周长强：以考核评价推动海南全域健康城市建设

以考核评价推动海南全域健康城市建设 

海南省爱国卫生运动委员会副主任、海南卫生健康委主任 周长强

海南作为新时期改革开放的前沿阵地，国家赋予了建设中国特色自由贸易港的重任。健康海南建设作为自贸港建设的健康基础保障工程，得到省委、省政府的高度重视，并着力将健康城市建设作为健康海南建设的重要抓手，按照“全省一盘棋、全岛同城化”的自贸港建设思路，以建立科学的考核评价体系为抓手，实施了全域开展健康城市建设的策略。

一、海南省健康城市建设背景

（一）发展历程与现状

回顾海南省健康城市建设探索发展历程，主要经历了三个阶段，即从20世纪90年代开始的项目试点阶段：2015年至2017年的启动推进阶段；2018年至今自由贸易港之下“全省一盘棋、全岛同城化”的全域健康城市建设阶段。

1.试点阶段。健康城市理念早在20世纪90年代就已被引入海南，1995年海口市被纳入健康城市试点范围。海口市成立了以市长为组长的健康城市协调规划小组，并提出了“健康为人人，人人为健康”的宣传口号，后因多种原因健康城市试点项目几经中断。

2.推进阶段。随着健康城市理念和健康城市建设的不断发展，逐渐得到了海南省委、省政府的重视、鼓励和支持，建设工作有了实质性的进展。2015年海南省人民政府印发了《关于进一步加强新时期爱国卫生工作的实施意见》（琼府〔2015〕49号），明确提出从2015年起，首先从国家卫生城市(县城)三亚市、琼海市、保亭黎族苗族自治县启动健康城市试点工作，积极探索开展健康城市建设工作。2017年取得了实质性的工作进展，明确要求要建立健全健康城市、健康村镇建设的管理机制，形成一套符合海南实际的科学、有效、可行的指标和评价体系。此外，海口市、三亚市、琼海市等市相继启动了健康城市建设规划的制定。

3.全域建设阶段。2018年海南省人民政府《海南省卫生（健康）城市、卫生（健康）村镇创建方案》的印发和自贸港“全岛同城化”的战略部署，标志着海南省健康城市建设工作进入了新的建设发展阶段。此后，健康城市健康村镇基线调研、督导培训、全域健康城市考核评价等工作相继开展，各项评审管理办法、建设规范以及评价指标体系陆续出台。特别是2020年《海南省爱国卫生管理条例》的修订和《海南省健康城市（县城）评价指标体系（试行）》的印发为我省建设健康城市提供了法治保障和建设方向，推动了从环境卫生治理向全面社会健康管理转变，为我省加强新时代爱国卫生工作、推进健康海南建设提供有力的法治支撑。

（二）健康城市建设面临的问题、机遇和挑战

1.健康城市建设存在一些亟待解决的问题。尽管近年来健康城市建设在我省发展迅速，但总体上仍处于起步阶段，缺乏建设经验与可借鉴模式，各地在建设过程中遇到了不少实际问题，特别是路径不清、方法不明、能力不足、质量不高等问题突出，一定程度上影响了健康城市的发展进程。此外，一些地方对健康城市建设重视程度不够，没有把健康城市建设放在有利于推进健康海南建设的突出位置来抓，缺乏人员和经费保障，仍停留在发文件等务虚层面，尚未开展实质性的建设工作；还有些地方把健康城市与卫生城市创建割裂开来，缺乏统筹协调和推进机制。从建设内容来看，健康服务与健康人群、健康文化方面较为薄弱，存在着医疗卫生服务能力不足、居民健康素养水平不高、不良行为生活方式广泛存在等问题。

2.自贸港建设为加快推进海南健康城市建设带来了发展机遇和挑战。当前，海南正值建设中国特色自由贸易港的关键时期，健康海南建设必将承担起重要的健康保障和公共卫生安全的使命担当。健康城市建设作为健康海南建设的重要抓手，应围绕自贸港“三区一中心”的四大战略定位，按照“全岛同城化”的战略部署，深入开展前瞻性、战略性和全局性的健康促进工作，致力于打造健康岛、长寿岛、生态岛，深度释放全国最好生态环境、最大经济特区和唯一省域国际旅游岛“三大优势”，从而激发全社会共建共享健康海南，努力打造健康中国建设的海南范例，为海南自贸港建设提供良好的健康基础保障。与此同时，自贸港建设下开放的海南将面临公共卫生安全防控的严峻挑战。全岛封关运作后，贸易、投资、人员进出和运输往来自由便利，货物、运输工具、动植物产品和外来物种输入激增，检验检疫压力持续增加，新发继发传染病疫情风险加剧，疾病跨境传播形势复杂严峻。农业、海关、环保、市场监管、公共卫生等部门紧密协同机制亟需强化。

3.海南省独特的行政管理体制为全域开展健康城市建设提供了基础条件。海南省属全国“省直管县”行政管理体制试点，市与县在职能上差别并不明显，且陆地面积小，交通便利。加之在建设自由贸易港之下海南省提出的“全省一盘棋、全岛同城化”的建设思路，这为我省实行全域健康城市建设模式提供了基础条件。2020年起实行了全域健康城市考核评价，采用市县同指标、同考核、同评比的方法，促进全域健康城市建设整体提升。

二、主要做法

（一）重视顶层设计，构建全域健康城市建设的政策环境

海南省委、省政府高度重视卫生与健康城市建设工作，加快推进爱国卫生与城市治理工作的有机融合，强化组织领导，做好顶层设计，积极营造良好的政策环境。以省委、省政府的名义先后出台了《海南省卫生（健康）城市、卫生（健康）村镇创建方案》《海南省开展“爱国、爱海南、爱家乡、爱家庭”卫生健康大行动工作方案》《海南省爱国卫生管理条例》《海南省“十四五”卫生健康事业发展规划》《海南省人民政府关于深入开展爱国卫生运动的实施意见》等政策文件，统筹规划了海南省全域卫生与健康城市建设目标，建立健全了党委统一领导、党政齐抓共管、部门协同配合的工作机制，有机将疫情防控、爱国卫生运动、健康海南行动与精神文明建设结合起来，用“四爱”打造“四结合”平台，全面推进区域内卫生与健康综合大行动。与此同时，建立起高位推进机制，实施“一把手”工程。各级政府“一把手”亲自挂帅、亲自部署，统筹好人力、财力和物力，合力推进健康城市建设工作，建立健全了健康城市建设组织领导架构及其办事机构和基层工作网络。实施目标责任制管理，省爱卫会每年都与市县政府签订的年度卫生(健康)创建目标责任书，明确工作目标和任务并纳入年终考核。

（二）坚持问题导向，深入开展基线调查，全面了解和掌握健康城市建设中存在的问题

为更好地推进全域健康城市建设工作，了解和掌握建设过程中存在的不足和短板，厘清影响城市健康的相关因素，2018年省爱卫办组织专业团队完成了全省健康城市健康细胞建设的基线调查工作。本次调查历时半年，通过调研访谈、数据填报、问卷调查等形式收集相关资料，涵盖了健康城市、健康乡镇、健康社区、健康村、健康机关、健康学校、健康家庭等建设单元；内容上涉及到健康政策、健康环境、健康社会、健康服务、健康人群和健康文化等六个部分。通过系统全面的基线调查，基本掌握了海南省健康城市建设过程中存在的问题，了解到居民对健康城市健康细胞建设的认知度和参与度，为构建评价指标体系和全域推进奠定了坚实基础。此外，为进一步了解健康城市建设水平，2019年对全省各市县进行了实地调研和书面督导调研，并运用《全国健康城市评价指标体系(2018版)》对全省8个城市进行了预考核，为下一步制订评价体系及考核评价工作积累了经验。

（三）以考核评价推进全域健康城市建设快速发展

1.制订科学的考核评价指标体系。在前期基线调查和预考核的基础上，通过专题研究制订了一套适合海南全域推进的健康城市评价体系。在评价指标体系构建过程中，吸纳了全国卫生城市与健康城市领域20余位专家的意见和建议，具体指标覆盖了卫生城市创建指标、国家健康城市指标以及健康中国行动、健康海南行动考核指标，既体现海南本地特色，又兼顾卫生城市与健康城市协同发展，同时也融入健康中国建设的最新要求，最终形成了5个一级指标，25个二级指标，56个三级指标的市县共用的，具有海南特色的《海南省健康城市（县城）建设评价指标体系（试行）》。

2.实施“四结合”的评价办法，确保评价结果客观公正。一是主观与客观相结合。引入健康城市指数法等科学方法，对各项指标通过专家意见设置主观权重，通过实际数据设置客观权重，将主观、客观评价相结合，形成综合评价结果。二是日常监测与年终考核相结合。通过信息化手段加强日常创建工作的动态考核评价，改变单一的定期评价方式，形成半年督导、年度考核的模式。爱卫会成员单位利用自身信息系统做好考核指标的监测工作，年度考核以监测数据作为主要依据，辅以实地考察与数据核对，强调过程质量和终末质量，促进可持续发展。三是自评与考评相结合。市县地府依照评价体系开展日常检测的同时，认真开展自我评价，将结果报省爱卫办，并接受全省统一考核。四是定性与定量相结合。实际考核中除了考核评价体系中列出的定量考核指标外，增加定性考核内容，主要考核地方政府对健康城市推进的重视程度，目标责任落实情况以及各项政策保障措施等。此外，积极引入第三方专业机构进行评价，保证评价结果客观公正性。

（四）发挥智力支持作用，探索“政府+智库+企业”的健康城市健康村镇建设模式

在充分发挥政府主导作用的基础上，积极调动行业专家、科研院所、社会组织等专业机构的积极性，成立技术中心、专家库和智库咨询机构等，为健康城市建设提供社会资源和智力支持。2018年成立了海南省健康城市健康乡村促进会，作为推进健康城市健康村镇建设的专业技术支持机构，承担了技术开发、专业指导、科普宣传、培训及考核评价等工作任务。先后完成全省健康城市、健康村镇、健康细胞建设评价指标体系、规范10余项，承担全省健康城市、健康村镇、健康企业建设的考核评价工作，每年深入市县、乡村进行技术指导工作60人次，较好地发挥了技术支撑作用。同时，积极引进有实力、有责任的企业参与，探索形成“政府+智库+企业”的健康城市健康村镇建设模式，以解决人、财、物、技术的制约瓶颈。以三亚市吉阳区博后村健康村建设为例，通过引入玫瑰种植产业，采用农旅融合的发展模式，发展民宿业和玫瑰谷行业旅游，以此带动健康村硬件环境建设；通过引入智库资源，加强技术服务与指导，有力推进了健康村内涵和文化建设，取得较好建设成效，成为海南省健康村建设的示范点，并在全省进行经验交流。

（五）重视健康细胞建设，着力构筑健康城市的微观环境

坚持以健康细胞建设为抓手，问需于民，问计于民，问效于民，调动人民群众的自主性和积极性，让人民群众参与到政策制定、工作推进和监测评价的各个环节中去，真正让人民群众在健康城市健康村镇建设中发挥主体作用。先后制定了健康村镇、健康企业、健康学校、健康社区、健康家庭等健康细胞建设规范和评价指标体系，不断强化标准意识，提升健康城市建设水平，夯实健康海南建设的微观基础。从2019年起，省政府明确要求各市县每年至少要重点建设5-10个以上健康细胞，全省每年要遴选出50个左右健康细胞省级示范点，发挥示范引领作用。以建设健康企业为例，通过企业自主创建、专业技术指导、预评估、正式评估、综合评定等环节，2020年评选出4家企业为海南省首批健康企业。在此过程中，既充分发挥工青妇等组织力量，又调动属地机关企事业单位人员、医务工作者、物业服务人员、社会工作者、志愿者等的积极性，广泛动员了社会力量参与，取得了较好成效，得到了中国疾病预防控制中心的高度认可，并在全国健康企业建设技术工作交流会上作为典型代表进行了大会发言。

海南省爱卫月活动灯光秀

三、建设成效

（一）提高了政府重视程度，健康优先的发展理念得到落实

随着全域健康城市建设的持续推进和评价工作的开展，特别是2020年健康城市考核结果排序公布后，在地方市县政府引起了较大反响，陵水、昌江、屯昌等市县政府主要领导亲自批示并听取详细工作汇报，要求相关部门分解工作任务，对照各项建设指标逐条进行研讨，并聘请专家深入指导和培训，明确了预期目标和改进措施。通过考核评价，强化地方政府“大卫生、大健康”和以人为本、健康优先的发展理念，对健康城市建设的重要意义和建设内涵有了新的认识，进一步推进将健康融入了所有政策，建立和完善了政府、社会、个人共同推动健康城市建设的体制机制，有力推动健康城市建设。

（二）明确了建设要求和工作内涵

通过考核评价，各级政府进一步明确了健康城市的建设要求，紧紧围绕健康环境、健康社会、健康服务、健康人群、健康文化五大建设内容开展全方位的建设工作，针对本地区存在的短板和不足，采取针对性的措施。健康环境方面着重推进了城乡环境的改善，生活饮用水安全、生活污水集中处理、生活垃圾无害化处理、农村生活垃圾集中处理、农村无害化卫生厕所普及、病媒生物防制等方面建设成效显著。着力建设健康支持性环境，构建健康社会。社会治安综合治理、社会保障、文体教育、健身步道与设施、食品安全等得到较大改善。不断完善健康管理模式，健康服务持续优化。加大了医疗卫生服务能力建设，不断健全了基本医疗卫生服务体系，提升了医疗卫生能力和质量，推动了医疗服务从注重疾病治疗转向注重健康维护。关注重点人群健康服务，不断完善了慢性病防控网络，不断强化卫生应急管理，提高了处置突发公共卫生事件能力。深入开展健康文化建设，促进健康生活方式形成。广泛开展健康教育与健康促进行动，强化健康宣传阵地建设，发动组织各类健身运动，向群众大力普及健康生活方式。开展禁烟控烟宣传活动，深入开展无烟单位建设工作，初步营造了全民参与、上下互动的健康文化氛围。

（三）健康治理水平和能力得到提升

随着健康城市建设的深入推进，以人为本、以人民健康为中心发展理念逐步形成，建立起“政府主导、多部门合作、专业机构支持、全社会共同参与”的工作机制。利用多方资源，鼓励支持社会资本和社会团体参与城市治理，构建多主体、多元化、多中心的治理体系。通过健康城市建设，社会健康综合治理格局初步形成，逐步建立了常态化的管理体制，城市健康治理能力和水平日益提升。

（四）人民健康水平持续提升，健康生活方式逐步转变

截至2020年，全省人均期望寿命达79岁，孕产妇死亡率15.01/10万，婴儿死亡率4.02‰，主要健康指标优于全国平均水平。居民健康素养水平达到20.15%，比上年增长1.95%；15岁以上人群吸烟率25.78%，较上年下降0.12%；儿童青少年总体近视率41.3%，较上年下降了3.57%。群众健康意识不断提高，健康行为逐步养成，有利于健康的生活方式逐步形成。

文章来源|《健康中国观察》2022年第五期