2025政府工作报告深度解读：银发经济六大核心政策风向

重点关注长护险/辅具租赁/老年助餐

作者 | 杨佳璇 陈婉儿

排版 | 张思琪

前言

3月5日，第十四届全国人大三次会议在人民大会堂举行，国务院总理李强向大会作政府工作报告。宏观上看，2025年的政策总基调延续了"稳中求进"的核心逻辑，但在国内外经济环境复杂化的背景下，进一步强调高质量发展，增强内生动力，要求经济增速在结构优化中实现合理增长。

政策方面，2025年《政府工作报告》将"提振消费、扩大内需"作为第一优先级；其次是发展新质生产力，培育未来产业；同时深化资本市场投融资综合改革，大力推动长期资金入市。工作方向上，科技硬实力和社会民生事业，将是2025年的两大核心发力点。

2024年《政府工作报告》提出：加强老年用品和服务供给，大力发展银发经济；2025年《政府工作报告》进一步明确：积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制，大力发展银发经济。

中国的银发经济，涵盖了养老产业和养老事业的主要内容。和中老年人群有关的产品和服务，几乎涉及全行业、全产业链。结合国内老龄化加剧的现实，银发人群的需求正在爆发，银发消费、文娱旅游、大健康等赛道迎来更多商业机会；技术变革助力养老服务高质高效增长，银发科技类、居家照护类企业迎来"投资热"；养老金融标准体系和基础制度也在进一步完善的进程中。

本文为2025年《政府工作报告》之"银发经济"解读。欢迎阅读、交流与分享。

PART 01

这些工作，与银发经济有关

1. 积极发展社会事业，增进民生福祉：提高城乡居民基础养老金和退休人员基本养老金。深化养老服务改革，制定促进银发经济发展的政策。

2. 大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求：

• 实施提振消费专项行动。制定提升消费能力、增加优质供给、改善消费环境专项措施，释放多样化、差异化消费潜力，推动消费提质升级。安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新。

• 从放宽准入、减少限制、优化监管等方面入手，扩大健康、养老、托幼、家政等多元化服务供给。

3. 因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系：

• 推动科技创新和产业创新融合发展，建立未来产业投入增长机制，培育生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业。深化先进制造业和现代服务业融合发展试点，加快发展服务型制造。

• 激发数字经济创新活力。持续推进"人工智能+"行动，将数字技术与制造优势、市场优势更好结合起来，支持大模型广泛应用，大力发展智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人等新一代智能终端以及智能制造装备。

4. 推动标志性改革举措加快落地，更好发挥经济体制改革牵引作用。扎实推进重点领域改革，着力破除制约发展的体制机制障碍，创造更加公平、更有活力的市场环境。

• 深化财税金融体制改革。完善科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融标准体系和基础制度。

5. 发展数字化、智能化基础设施，完善无障碍适老化配套设施，提升社区综合服务功能，打造宜居、韧性、智慧城市。

6. 加大保障和改善民生力度，提升社会治理效能。加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，稳步提高公共服务和社会保障水平。

• 加强护理、儿科、病理、老年医学专业队伍建设，完善精神卫生服务体系。

• 完善中医药传承创新发展机制，推动中医药事业和产业高质量发展。

7. 完善社会保障和服务政策。

• 城乡居民基础养老金最低标准再提高20元，适当提高退休人员基本养老金。加快发展第三支柱养老保险，实施好个人养老金制度。

• 积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制，大力发展银发经济。

• 推进社区支持的居家养老，强化失能老年人照护，加大对老年助餐服务、康复辅助器具购置和租赁支持力度，扩大普惠养老服务，推动农村养老服务发展。

• 加快建立长期护理保险制度。

• 稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄改革。

8. 保障妇女、儿童、老年人、残疾人合法权益。

PART 02

银发产业六大机会方向

1. 扩大养老多元化服务供给，推进社区支持的居家养老

"发展社区支持的居家养老"，于2024年底的中央经济工作会议中首次提出。意指需要社区内的各类现有资源向居家养老服务倾斜。目前已有27个省份将发展居家社区养老服务纳入2025年政府工作报告。如北京朝阳区称，2025年将继续完善就近精准居家养老服务体系，新建区域养老服务中心4个，新增养老家庭照护床位不少于300张等。

我国有九成以上老人倾向于居家养老。随着独居老人数量增多，社区成为提供养老环境和服务支持的核心角色。社会机构入户为老人提供如助餐助浴、医疗护理、精神陪伴等上门服务，"社区+居家"养老的服务链条有待形成。

资本端。近两年，居家养老赛道涌现的企业越来越多，天与养老、小橙长护、锦欣福星康养等多家相关企业获得融资。养老服务进入品牌化、连锁化、规模化、专业化运营阶段，需要推动资源要素向优质企业集中，形成多元化、多层次养老服务供给格局。

市场端。AgeClub经研究分析发现："保险+康养"已进入3.0时代。随着高龄刚需养老服务需求逐步被满足，市场将面临全龄层、分层级的老龄需求和备老需求。市场供给从单一的养老服务供给转变为多元化、集成式的生活方式及产品严选。全生活场景将成为养老赛道主战场。（推荐阅读：从"养老社区、居家健康"迈向"全生活场景"，保险+康养步入3.0时代！）

此外，数字化浪潮下，"AI+银发经济"更为养老产业的质变带来更多可能性，有望改变行业分散、整体供给水平不足、服务质量参差不齐的困局。当养老服务形成稳定的市场化消费，社区+居家养老赛道有望迎来更具潜力的产业增长空间。

2. 强化失能老年人照护，加快建立长期护理保险制度

公开资料显示，目前，我国失能、半失能老人人数已超过4000万。失能老人照护是是失能老年人及其家庭的刚需，是养老服务工作的重中之重。

强化失能老人照护，一方面，养老机构要抓住机遇，建设失能老人照护专区。目前，泰康之家、大家的家、寸草春晖等诸多养老机构均打造了特色失能照护服务。另一方面，围绕失能老年人居家照护需求，居家上门服务企业要完善助餐、助浴、助洁、助行、助医、助急等多样化服务能力，为老年人提供品质、多元、个性的服务。

建立长期护理保险制度，是妥善解决失能人员的长期护理保障问题的重中之重。长护险从2016到2025多年试点，已经积累不少实践经验。数据显示，截至2024年底，全国有超过1.8亿人参保，累计超过260万人享受待遇，基金支出超800亿元。

长护险制度的建立，对养老服务上下游企业有非常强的推动力，将激活中国的养老照护市场以及上下游的产品。

过去，在"一城一策"的长护险制度背景下，养老机构大多从某一试点城市出发，为当地及周边失能老人提供护理服务。

此次政府工作报告明确提出，加快建立长期护理保险制度。这将为企业在全国各地的规模化和连锁化经营创造良好的制度条件和政策支持。

对于企业而言，这一过程中，传统的连锁门店经营模式已难以满足快速扩张和精细运营的需求，需要抓住数智化机遇。如天与养老提出致力于成为中国养老行业的数字基建平台，"成为养老行业的钉钉"。

数智化有助于建立标准化服务，能够实现操作流程标准化，优化企业在人员和团队上的管理。例如，小橙集团在自建的护理用工平台上引入了标签化管理机制，为每位护理人员打上"擅长康复护理"等多个标签，能帮助老人快速了解护理人员的综合素质，提高匹配效率。

未来，各企业应当深入洞察老年群体的护理需求，着重解决在护理人才队伍建设、服务品质提升、租赁服务系统搭建等方面存在的痛点问题，整合资源、多方协同，以更好把握长护险市场机遇。

3. 加大对老年助餐服务支持力度

老年人群"吃饭难"是一大痛点。我国老龄人群庞大，助餐体系构成复杂，从后端餐饮供应链，到社区食堂门店模型的打造和经营，再到前端配送服务。想要充分满足老人就餐需求，需要各界积极参与。

2024年，国办1号文将扩大老年助餐服务列为"发展民生事业，解决急难愁盼"首项。上海宣布计划到2025年全市社区长者食堂数量达到400家，老年助餐点达到2000个，日供餐能力达到25万客；武汉宣布截至2025年底，实现中心城区社区老年助餐服务的全覆盖。

值得关注的是，日前《养老助餐服务企业经营规范》团体标准正式发布。这标志着我国养老助餐服务行业迈入了规范化、标准化发展的新阶段。该团体标准涵盖了养老助餐服务经营的基本要求、集中配送中心管理、食谱及原料管理、加工制作、店内用餐服务、备餐与配送、回收处理、服务质量管理以及防止餐饮浪费等关键环节，适用于全国范围内的养老助餐服务机构。

不少企业也开始积极加入助餐事业。如暖慰科技已在安徽合肥开设四家社区食堂，并在上海找到超过三十个意向点位。（推荐阅读：长者食堂建设提速，知名食品企业参与探索，老年助餐还有哪些机遇待探索）

4. 加大对康复辅助器具购置和租赁支持力度

对于4000万失能、半失能老人而言，康复辅助器具是他们的"生活必需品"：卧床老人护理需要护理床、行动不便的老人下楼需要爬楼机、出门需要轮椅/助行器……

随着人口老龄化趋势加深，老年人作为康复辅具的主力消费人群，需求也在不断加强。

然而，在C端，老年人群购买、使用辅具尚存在买不起、不会用、不了解等诸多痛点。在B端，康复辅具企业则普遍面临着线上推广成本高，线下老人客群分散，难以直接对接有需求的老年消费者等问题。

此次政府工作报告明确提出，要加大对康复辅助器具购置和租赁支持力度，为康复辅具产业发展带来了新机遇。

目前，长期需要辅具租赁服务的人更多地也是享受长护险服务的人。根据AgeClub研究团队调研，享受长护险的人群中，大概有30%-40%的人有辅具租赁需求。这也意味着，随着未来长期护理保险制度全面推开，百亿级的市场正在萌芽中，这当中会有大量的企业获得发展机会。

辅具产品生产方、辅具租赁商和服务商都具备商业化机会。同时，企业需要关注，在辅具租赁业态里，对产品的要求和在传统机构使用或居家使用场景的要求不太一样。

AgeClub合伙人邹淯鹏提出，每年经受住3-4次的清洗，持续使用5年以上，还能保持9成新的状态的产品，才能支撑整个业态的发展。在此背景之下，国内厂商可以抓住机会去开发符合这些要求的新型设备。

另外，辅具租赁业务，服务机构是核心环节，整个流程的运转以服务机构为核心，需要建立完善的存放、出货、检查、维修、清洗和消毒的服务体系。

5. 完善无障碍适老化配套设施，提升社区综合服务功能

适老化改造，是银发经济的重要细分赛道，也是是当之无愧的家居蓝海消费新风口。近年来，国务院连续出台政策推动银发经济发展，明确要求促进居家适老化改造与社区养老服务衔接。

在居家适老化改造方面，我国有1.4亿套住宅亟需适老化改造。此前，有业内人士估算，居家适老化改造的直接市场份额能达到3万亿元。

AgeClub曾总结，适老化改造有三大路径：装修改造硬件设施环境、配置适老家具、配置适老家电，涉及家电、家具、家装及平台企业。（推荐阅读：美的、松下巨头入局，天猫、京东平台内卷，谁将抢占适老化改造万亿市场先机？）

现阶段，居家适老化改造已从试点探索期走向广泛实践期，居家适老化产品服务供给正在从杂乱、同质走向体系化、多元化。

2024年，全国约26省市将适老化改造纳入以旧换新补贴范畴，带动C端消费热潮，一批家装、家居、家电企业响应政策、抢抓风口：如海尔康养提供的适老化改造补贴产品包含五大类近60个型号；天坛家具特别推出防跌倒等适老化改造产品套餐和厨房、卫生间装修改造套餐……

此次政府工作报告明确表示，要完善无障碍适老化配套设施，提升社区综合服务功能。这有助于引导企业提供从局部产品到空间改造再到社区改造的生态化解决方案。

事实上，已有企业正在探索这一方向。2月底，苏宁易购旗下适老化服务品牌"苏宁私享家"全国首店在南京正式亮相。"苏宁私享家"聚焦老年人居家、出行与健康管理需求，提供从局部改造到全屋适老的全场景解决方案。

完善无障碍适老化配套设施，提升社区综合服务功能，不仅仅是降低老人的安全风险，还能够让老人更多地依靠自己去生活，减少老人的无用感。

6. 加强护理、老年医学专业队伍建设

近年来，银发赛道中诸多新职业出现，如养老护理员、助浴师、陪诊师、评估师等，引发社会关注。

根据2024年9月的民政部数据，目前我国失能老年人约3500万，占全体老年人的11.6%，预计2035年将达到4600万。庞大的是失能老人基数，背后是显著增长的护理需求和服务人才缺口。

各地方和机构正在积极推进养老职业教育，年轻人毕业后加入养老行业已经成为热点话题。

2024年，全国首批设立养老服务相关专业的山东女子学院和上海工程技术大学首届本科生毕业，他们被众多养老机构"抢聘"，且大多数选择留在养老行业。

上海开放大学联合上海市养老服务行业协会等单位共同制定的《陪诊师从业技能要求》，推动陪诊服务标准化，还会举办相关项目的公益培训。2024年上半年，上海全市首批575名参训学员经培训考核合格，首批陪诊师已持证上岗。

值得关注的是，国内也有企业在养老服务人才培训方面做出尝试。如福寿康通过自建专业院校及管培体系，建立起学培管一体化的人力资源模型。同时，为了强化职业技能培训，提升职业化程度，自主研发线上"福教授"职业技能培训平台，为长期护理服务团队提供岗前、岗中和专项培训。

持续扩大的老龄人群、亟待满足的护理需求，对行业发展的速度和质量都提出了更高要求，银发产业的可持续发展，亟需更多新鲜血液加入。

END